2.11 Avskjed

2.11 Avskjed

2.11.1 Myndigheten til å gi embetsmenn og kongelig beskikkede tjenestemenn avskjed etter søknad og ved aldersgrense mv.

Tjenestemannsloven § 17 nr. 2, lyder:

«Kongen kan gi vedkommende departement fullmakt til å gi embetsmann avskjed etter søknad eller ved nådd aldersgrense, vedta opphør av suspensjon eller konstitusjon eller ilegge ordensstraff. Det samme gjelder tjenestemann som tilsettes av Kongen i statsråd.»

Se i denne forbindelse «Reglement for personalforvaltningen i departementene, § 16 Oppsigelse, suspensjon og avskjed». Reglementet har regler om myndigheten til å treffe bl.a. avskjedsvedtak for henholdsvis embets- og tjenestemenn.

2.11.2 Avskjed etter søknad og ved oppnådd aldersgrense

Etter tjml. § 17 nr. 2 er Kongen gitt adgang til å delegere myndighet til departementene til å gi avskjed etter oppnådd aldersgrense eller til å gi avskjed etter søknad. Bestemmelsen fastsetter også at Kongens myndighet til å vedta opphør av suspensjon eller konstitusjon eller ilegge ordensstraff kan delegeres til departementene. Det samme gjelder tjenestemann som tilsettes av (beskikkes av) Kongen i statsråd. For slik tjenestemann er det i praksis bare opphør av suspensjon og ileggelse av ordensstraff som er aktuelt, da tjenestemannen kan si opp sin stilling på vanlig måte. Kongens myndighet etter § 17 nr. 2 er delegert til departementene ved fullmaktsbestemmelse av 11. november 1983 nr. 1607. 

Etter Grunnloven § 23 beholder embetsmenn som gis avskjed i nåde sitt embetes tittel og rang. Embetsmenn har således krav på å få gjort det klart om de gis avskjed i nåde eller ikke. Det må treffes en konkret avgjørelse i dette spørsmål i forbindelse med at en embetsmann fratrer. I praksis benyttes avskjed i nåde nå bare for helt spesielle grupper embetsmenn. Embetsmannen bør også motta et avskjedsdokument, undertegnet av vedkommende statsråd. Dersom det er spørsmål til dette, ta kontakt med Departementenes servicesenter, Informasjonsforvaltning (IFA). IFA vil være behjelpelig med oppsetningen av et slikt avskjedsdokument. Hvert enkelt departement vurderer i hvilken utstrekning det bør sendes melding til pressen om de embetsmenn og beskikkede tjenestemenn som gis avskjed mv.

Tjenestemann som er beskikket av Kongen fratrer etter de vanlig reglene for tjenestemenn.

2.11.3 Avskjed ved overgang til nytt embete eller ny stilling

I brev av 6. september 1967 til Lønns- og prisdepartementet har Justisdepartementet bl.a. uttalt:

«Det er imidlertid klart at i alminnelighet kan ikke en person forsvarlig røkte mer enn ett embete på en gang. Forutsetningen for å overta et nytt embete vil derfor normalt være å ta avskjed fra det tidligere embete. En søknad om et embete må derfor – når det ikke er tatt forbehold om annet – implisitt oppfattes også som en søknad om avskjed fra det tidligere embete, forutsatt at søkeren utnevnes og tiltrer det embete han søker. Det som her er sagt om embeter, gjelder tilsvarende for bestillinger.»

Praksis om at en embetsutnevning løser en embetsmann fra hans tidligere embete uten at det trengs noen uttrykkelig bestemmelse om at han gis avskjed, må ses på bakgrunn av Justisdepartementets brev 6. september 1967. Etter Justisdepartementets oppfatning skulle det ikke være grunn til å anta at spørsmålet kommer i noen annen stilling enn om det er i en bestilling vedkommende tilsettes. Ved overtakelsen av den nye stillingen/embetet, vil forutsetningen for å kunne utføre arbeidet i det tidligere embete (den tidligere stillingen) også falle bort i disse tilfellene. 

Det har de beste grunner for seg å legge tilsvarende synspunkter til grunn ved tilsetting i en åremålsstilling. Forutsetningen for å utføre det tidligere embetets (stillings) gjøremål vil her normalt falle bort for så lang tid at det må kreves en særlig hjemmel for at embetsmannen (tjenestemannen) beholder embetet (stillingen).

Det som er sagt foran er ikke til hinder for at søkeren kan ta forbehold om å gå tilbake til sitt tidligere embete (stilling). Fremgangsmåten på dette punkt er at det søkes om permisjon i forbindelse med utnevningen (tilsettingen), jf. det som er sagt om adgangen til å inneha flere embeter (stillinger) samtidig. Se SPH pkt. 10.8.7.3.

De forutsetninger som uttalelsen om åremålstillinger bygger på, vil kunne svikte for førstegangsutnevning i åremålstilling av særs kort varighet, f.eks. 1 à 2 år. Dette er imidlertid ikke et praktisk problem.

2.11.4 Embetsmenn

Embetsmennene har, i motsetning til tjenestemennene, fått sin rettsstilling i forholdet til staten til dels regulert i selve Grunnloven.

Vi viser til Grunnloven § 92 om betingelsene for å kunne bli embetsmann, §§ 21 og 28 om Kongens embetsbesettelser i statsråd og § 22 om embetsmenns avskjedigelse.

Ved bestemmelsene i Grunnloven § 22 er det foretatt en sondring mellom på den ene side embetsmenn som bare kan avskjediges ved dom, de «uavsettelige» embetsmenn, og på den annen side embetsmenn som også kan avskjediges av Kongen ved administrativ beslutning, de «avsettelige» embetsmenn. Hovedregelen etter Grunnlovens ordning går ut på at embetsmenn bare kan avskjediges ved dom og at en del høyere embetsmenn innen forvaltningen, som er nærmere oppregnet i § 22 første ledd, kan gis avskjed av Kongen. De embetsmenn som kan avskjediges administrativt av Kongen, er ifølge oppregningen Statsministeren og de øvrige medlemmer av statsrådet, embetsmenn i regjeringsdepartementene, sendemenn og konsuler, fylkesmenn og biskoper, regimentsjefer og sjefer for andre militære korps, kommandanter i festninger og høystbefalende på krigsskip.

Grunnloven § 22 bruker bare uttrykkene «afskjediges» og «afsættes». Det ville derfor ikke være i samsvar med Grunnloven å anvende oppsigelse overfor embetsmenn.

Det er i Grunnloven ikke tatt inn noen bestemmelse om hvilke grunner som kan berettige avskjed av embetsmenn. Det har vært enighet om at dette kan bestemmes ved lov. Men grunnlovbestemmelsens formål, blant annet at det er i samfunnets interesse å sikre landet en uavhengig embetsstand, setter likevel visse grenser for lovgivningens myndighet.

Grunnlovens mening har vært at tap av embetet først og fremst skulle anvendes som straff for straffbare handlinger. Etter vår gjeldende straffelovgivning kan da også tap av embetet i stor utstrekning brukes som straff, jf. strl. § 29 og kap. 11 og 33.

Hvilke andre, ikke-strafferettslige forhold som kan danne grunnlag for avskjed av embetsmenn er det gitt regler om i tjml. § 10 nr. 3, jf. nr. 2, og § 15, og i lov om straffelovens ikrafttredelse § 10. Påstand om avskjed i henhold til ikrafttredelsesloven § 10 kan det offentlige fremsette ved sivilt søksmål. I straffesak kan straffeloven § 29 benyttes.

Straffelovens ikrafttredelseslov § 10 første ledd lyder slik:

«I alle Tilfælde, hvor en Embeds- eller Bestillingsmand vedvarende viser sig ude af Stand til forsvarlig at røgte sin Tjeneste, eller hvor ellers nogen af de for Tjenestens Indehavelse nødvendige eller gyldig foreskrevne Betingelser ikke findes at være tilstede, kan Afskedigelse ved Dom finde Sted.»

I motivene til den tidligere tjenestemannslov av 1918 er det uttalt at de avskjedsgrunner som er tatt inn i ikrafttredelsesloven § 10 og i 1918-loven § 22 a er ment å falle sammen. Dette får betydning for forståelsen av tjml. § 10 nr. 2 a) og b), jf. § 10 nr. 3. Imidlertid har senere rettspraksis vist at straffelovens ikrafttredelseslov § 10 også dekker åpenbart klanderverdige forhold fra embetsmannen. Det kan derfor se ut til at ikrafttredelsesloven § 10 kan dekke noe mer enn tjenestemannsloven § 10 nr. 2, jf. nr. 3.

Ikrafttredelsesloven § 10 gjelder etter sin ordlyd bare for avskjed ved dom, og for embetsmenns vedkommende vil den derfor ha størst praktisk betydning ved avskjed av de «uavsettelige» embetsmenn som er omhandlet i Grunnloven § 22 annet ledd. Straffelovens ikrafttredelseslov § 10 vil avløses av ny § 15A om avskjed av embetsmann i tjenestemannsloven. Denne nye bestemmelsen er ennå ikke trådt i kraft, og vil utelukkende omhandle avskjed av embetsmann, ikke tjenestemann (bestillingsmann).

Når det gjelder de «avsettelige» embetsmenn, som kommer inn under Grunnloven § 22 første ledd, kan disse som nevnt også avskjediges av Kongen. Disse embetsmennene kan avskjediges administrativt etter tjml. § 15 og § 10 nr. 3, jf. nr. 2.

2.11.5 Tjenestemenn

En statstjenestemann kan avskjediges ved dom i forbindelse med straffesak. Det vil si å bli fradømt sin stilling etter straffeloven § 29. Videre kan både embetsmenn og tjenestemenn avskjediges i sivil sak etter straffelovens ikrafttredelseslov § 10, jf. det som er uttalt i SPH pkt. 2.11.4.

For tjenestemenn som går inn under tjenestemannsloven, har avskjedsreglene i ikrafttredelsesloven § 10 ikke hatt nevneverdig betydning. Tjenestemannsloven har mer utførlige bestemmelser om oppsigelse og avskjed. Som nevnt ovenfor, i pkt 2.11.4, vil bestemmelsen ikke videreføres i ny § 15A i tjenestemannloven, for så vidt gjelder tjenestemenn. 

Hovedbestemmelsen om avskjed etter vedtak av administrasjonen er hjemlet i tjml. § 15:

«En embets- eller tjenestemann kan avskjediges når vedkommende:

a) har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter,

b) ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

Bestemmelsen i denne paragraf begrenser ikke adgangen til å fradømme en embets- eller tjenestemann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.»

De oppstilte avskjedsgrunner er uttømmende, slik at administrasjonen ikke har adgang til å utvide avskjedsgrunnene ved spesielle påbud, særlige avtaler eller særvilkår i tilsettingsbrev o.l. På den annen side må spørsmålet om hvorvidt avskjedsgrunn etter § 15 foreligger bl.a. vurderes under hensyn til hvilke særlige krav vedkommende stilling medfører, og hvilken betydning det må tillegges at disse krav i det foreliggende tilfelle er blitt krenket, eller ikke lenger oppfylles.

Tjenestemenn som kom inn under den tidligere lov om yrkesbefal 10. juni 1977 var, i samsvar med § 2 i yrkesbefalsloven, unntatt fra tjenestemannslovens oppsigelses- og avskjedsregler. Dette er endret med vedtakelsen av lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret. Yrkesbefal tilsatt før 1. januar 2005 kan sies opp etter lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn § 10 nr. 2 bokstav a når tjenestemannen på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste. For øvrig kan yrkesbefal tilsatt før 1. januar 2005, ikke sies opp etter reglene i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.  

2.11.6 Egen oppsigelse i stedet for tvungen avskjed

Er det grunnlag for å avskjedige en tjenestemann, jf tjml. § 15, har tjenestemannen mulighet til selv å velge og si opp sin stilling. Dette forekommer i en del tilfelle etter henstilling fra tilsettingsmyndigheten. Tjenestemannen kan dermed spares for den påkjenningen som følger av en sak om tvungen avskjed.

Det er vanskelig å vite på forhånd om tilsettingsmyndigheten i en konkret sak vil reagere med avskjed. Man må derfor være meget tilbakeholden med å gi råd i slike saker. Dette gjelder spesielt der tjenestemannen selv ikke har bedt om råd.

Råd til en tjenestemann om at han sier opp sin stilling bør bare gis i helt spesielle tilfelle. Det må i disse spesielle tilfellene være åpenbart at avskjedsvilkårene er til stede og svært stor sannsynlighet for at tilsettingsmyndigheten vil reagere med avskjed.

Ved å si opp stillingen selv for å unngå å bli avskjediget, har tjenestemannen også gitt avkall på sine rettigheter etter tjenestemannsloven, bl.a. de rettigheter som er nevnt i §§ 18 og 19. Dette må tjenestemannen gjøres oppmerksom på.

2.11.7 Avskjed pga. krenkelser av tjenesteplikter

Tjml. § 15 første ledd bokstav a) og annet ledd lyder:

«En embets- eller tjenestemann kan avskjediges når vedkommende:

a) har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjeneste-plikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter.

Bestemmelsen i denne paragraf begrenser ikke adgangen til å fradømme en embets- eller tjenestemann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.»

En embets- eller tjenestemann kan avskjediges «når han har vist grov uforstand i tjenesten». Ordlyden har samme innhold som strl. § 325 første punkt. Den fastsetter bøter som straff for den embets- eller bestillingsmann som «viser grov uforstand i tjenesten».

Bestemmelsen omfatter både handlinger og unnlatelser av å oppfylle tjenesteplikter. Den uforstand som vises må kvalifiseres som grov.

Det har rådet en del tvil om rekkevidden av begrepet «grov uforstand». Det er praksis for at "grov uforstand" foreligger, jf. § 15 første ledd bokstav a), når en tjenestehandling er utført meget slettere enn det man kunne vente av et alminnelig utrustet menneske under tilsvarende forhold i en liknende stilling. Man må altså legge en objektiv norm til grunn. Når det gjelder avskjedsalternativet «grov uforstand» i tjenesten, er det tilstrekkelig for avskjed at det foreligger en tjenestehandling fra tjenestemannens side som objektivt sett kan karakteriseres som grov uforstand, uavhengig av om uforstanden kan tilregnes vedkommende tjenestemann som skyld i strafferettslig henseende.

Fra praksis kan nevnes at det ved avskjed av en ingeniør ble lagt vekt på at han hadde en stilling som var forbundet med stort ansvar og at feil i kontrollarbeidet kunne medføre ulykker av uoverskuelig rekkevidde.

Dernest foreligger det avskjedsgrunn når en tjenestemann «grovt har krenket sine tjenesteplikter.»

Denne bestemmelse har sin strafferettslige parallell i strl. § 324 første setning, som hjemler straff med bøter eller tjenestens tap for tjenestemann som forsettlig unnlater å utføre noen tjenesteplikt eller på annen måte forsettlig overtrer sine tjenesteplikter.

I likhet med denne bestemmelse i straffeloven kan krenkelse av bestemmelsen i tjenestemannsloven enten bestå i at tjenestemannen unnlater å utføre noen tjenesteplikt som pålegges ham, eller at han på annen måte overtrer sine tjenesteplikter, f.eks. ved at han setter seg ut over bestemmelser som er fastsatt i hans tilsettingsvilkår. Begrepet «tjenesteplikt» er ellers i praksis gitt en relativt vid ramme ved at det har vært antatt å omfatte alle de gjøremål som det i kraft av vedkommende stilling påligger tjenestemannen å ivareta.

Som eksempel på anvendelsen av denne avskjedsregel kan nevnes tjenestemannen som hadde hatt permisjon uten lønn for å overta annet arbeid. Vedkommende fikk avslag på søknaden om ytterligere forlengelse av permisjonen. Tjenestemannen ble avskjediget for med vilje å ha krenket sin tjenesteplikt da han, etter en fastsatt frist av departementet, unnlot å gjenoppta sitt arbeid.

Videre kan nevnes at en distriktsdyrlege ble avskjediget av Landbruksdepartementet for med vilje å ha krenket sin tjenesteplikt, ved at han i strid med sine tilsettingsvilkår tok ekstraerverv som kjøttkontrollør og tross pålegg fra departementet ikke innen en fastsatt frist brakte kombinasjonen av stillingene til opphør, se Rt. 1937 s. 849.

I § 15 første ledd bokstav a), er det videre bestemt at det foreligger avskjedsgrunn når en tjenestemann «tross skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter».

Denne avskjedsgrunn er stort sett overensstemmende med bestemmelsen i straffeloven § 324 annen setning som hjemler straff med bøter eller tjenestens tap for tjenestemann som tross advarsel viser «forsømmelighed eller skjødesløshed» ved utførelse av sine tjenesteplikter.

Hvorvidt «forsømmelighed eller skjødesløshed» kan sies å foreligge, må bero på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Ved avgjørelsen må det tas hensyn til hvilke krav det vanligvis stilles i tjeneste av vedkommende art, tjenestepliktenes betydning, nødvendigheten av en rask og nøyaktig oppfyllelse av pliktene, samt tjenestemannens arbeidsmengde og arbeidsvilkår i det hele.

Bestemmelsen får den konsekvens, at gjentatte krenkelser av tjenesteplikt gir anledning til avskjed når tjenestemannen har fått en advarsel om forholdet, selv om hver enkelt krenkelse separat ikke kan karakteriseres som grov. Det vil i slike tilfelle foreligge en klar krenkelse av lydighetplikten, som i og for seg viser at den tilsatte savner de nødvendige betingelser for å være embets- eller tjenestemann.

2.11.8 Utilbørlig adferd

Tjml. § 15 første ledd bokstav b) lyder slik:

«En embets- eller tjenestemann kan avskjediges når vedkommende

b) ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.»

Merknad:

Uttrykket «utilbørlig atferd» i den någjeldende tjenestemannsloven, er ment å dekke uttrykket «utilbørlig forhold» og «usømmelig adferd» i de tidligere lover. Det sistnevnte uttrykk har vært fortolket i en høyesterettsdom, Rt. 1931 side 809, hvor det bl.a. er uttalt at uttrykket er «en generell betegnelse for ethvert mislig forhold fra tjenestemannens side som etter sin beskaffenhet kan være egnet til å nedbryte den aktelse eller tillit som stillingen krever».

Hvor meget som skal til for at en kan si at en tjenestemann har vist seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit den krever, må avgjøres ved administrasjonens skjønn. Høyesterett uttaler bl.a. i dommen Rt. 1931 side 809: «Finnes først forholdet generelt sett å kunne henføres under lovens avskjedsgrunn, må det være administrasjonens sak å bedømme og avgjøre hvilke virkninger det mislige forhold i det enkelte tilfelle finnes å kunne ha i tjenesten».

Ved vurderingen av dette spørsmål har det vært antatt at det må tas hensyn til stillingens art og viktighet. Jo mer ansvarsfull stillingen er, desto større krav må det stilles. Det kan være naturlig å stille strengere krav til tjenestemenn i visse tjenestegrener, eksempelvis kirke, skole, rettsvesen og politi. Det må i alminnelighet også stilles strengere krav når forholdet finner sted i tjenesten enn når det finner sted utenfor tjenesten.

En tjenestemanns handlinger eller opptreden kan også utenfor tjenesten være såvidt klanderverdig at vedkommende mister den nødvendige tillit i stillingen eller blir ansett som uverdig for den, slik at både den alminnelige rettsbevissthet og det offentliges interesse fordrer at han blir fjernet. Se forvaltningsloven § 6.